为应对中国竞争，美国正在酝酿碳关税！

用外交政策目标扭曲气候政策。

据《金融时报》报道：美国正在研究一种潜在的进口碳定价系统，美国气候特使约翰·波德斯塔视之为应对中国工业竞争和减少排放的重要政策转变，美国版本的CBAM（碳边境调节机制）呼之欲出。

据悉，美国将打击外国碳密集型工业进口的“搭便车”行为。“我们不会轻易让我们的工业基础被那些不考虑碳排放成本，甚至通过各种方式支持高碳排放生产的国家占便宜。”波德斯塔视表示。

“全球贸易体系并未正确考虑到可交易商品中的碳含量，因此，我们正在进行审查，试图收集实施政策框架所需的更详实的数据。”

“我们需要决定如何处理可交易商品部门中的碳问题，特别是钢铁、铝、水泥、玻璃、肥料等。”他说。

波德斯塔还为美国今年对中国电动车和太阳能电池板实施的关税进行了辩护，并回应了保护主义举措可能导致绿色转型放缓的担忧。

他指出，中国在电池和电气化所需的关键矿物等重要清洁能源领域占据主导地位，主要是由于“非市场行为”（补贴），以及在钢铁等商品生产中大量使用污染严重的煤炭。

波德斯塔说：“我们将采用的具体政策机制需要公平反映商品生产中包含的碳。”

虽然目前还没有决定具体的政策机制，但他说，美国正在进行关于如何解决这一问题的“跨党派对话”。

此前，美国已有相应的立法实践。例如参议员谢尔登·怀特豪斯 （D-RI） 于 2022 年 6 月提出的《清洁竞争法》，该法案将对某些碳密集型行业的商品征收窄基础的边境调整碳税，以及参议员库恩斯和凯文·克莱默 （R-ND） 于 2023 年 6 月提出的两党 PROVE IT 法案，指示能源部进行产品层面的排放研究，该研究可用于为碳关税或边境调整碳税的设计提供信息。

受害者群像

针对CBAM，以中国为首的基础四国（巴西、印度、南非和中国）早在第27届联合国气候大会上就曾表达过反对意见：不要采取单边行动和歧视性做法，例如碳边境税，因为这些行为可能扭曲市场并加剧《联合国气候变化公约》缔约国之间的信任赤字。

随着欧盟碳边境调整机制（CBAM）的逐渐发酵，各国正采取多种措施应对这一单边措施，例如通过外交手段寻求CBAM豁免或者完善国内的碳定价体系以减少税收外流，并且欧盟是否会将CBAM收入用于气候援助并无定论。

中国努力推动全国碳市场扩容，纳入钢铁、水泥、电解铝等高排放行业；去年英国政府宣布将在2027年之前实施新的进口碳税机制，对来自碳税价格较低或无碳税国家的进口货物加征税款，以确保进口商品与在英生产的产品碳税相当；美国要求其钢铁和铝出口免征欧盟的碳边境税。

除中国向世贸组织表达强烈抗议外，CBAM在全球第三大排放国印度也引起了轩然大波，印度商务部长皮尤什·戈亚尔（Piyush Goyal）称欧盟的碳边境税是“偏见、歧视和不公平”的一个例子，并威胁要在世贸组织提出挑战。根据全球贸易研究倡议组织的数据，2022年印度310亿美元的钢铁、钢铁和水泥出口中，约有四分之一流向欧盟。

印度媒体报道称，印度正在计划实施自己的碳税政策，从而将税收留在国内，而不是与欧盟分享。对从欧盟进入印度的进口或商品征税也在计划中；印度还要求在英国计划中的碳边境调整机制（CBAM）中取得豁免，理由是印度是一个发展中国家。

落后经济体往往是煤炭、钢铁、水泥、电解铝等高碳产品的出口方，出于经济发展的需要碳排放远未达峰，CBAM对于它们来说是一种负担和高压，不幸的是，这些国家在全球气候治理中往往存在感很低。

2015-2019 年年均对欧盟 CBAM 出口份额最大的十个国家

来源：Carnegie Europe 卡内基欧洲

虽然俄罗斯、中国、英国等大国向欧盟出口的CBAM商品最多，这并不意味着它们是受该机制影响最严重的国家。例如，尽管中国是这些商品的第二大出口国，但中国经济的整体规模大，对欧盟出口的相对依赖度较低。

实际上，CBAM的总体影响将取决于一国被该机制覆盖的出口产品占对欧盟总出口的比例。

法国发展署2022年的一项研究表明，受CBAM影响最大的国家大多是非洲的低收入国家（LICs），或者是欧盟邻近地区的最不发达国家（LDCs）或发展中国家，如莫桑比克、波黑、塞尔维亚、北马其顿、黑山，其中莫桑比克影响最为严重，因为其近20%的总出口是CBAM覆盖的产品——铝。

碳关税驱魅

有“美国政治中最有趣的智囊团”之称的尼斯卡宁中心去年估计了美国和其他主要经济体的行业碳强度，用于衡量各国在脱碳领域的竞争实力，这份名为《美国真的是低碳产业的全球领导者吗？》的报告认为，那些想通过碳关税政策复兴美国制造业，并对抗中国和俄罗斯等国家来实现地缘政治目标的立法者是有问题的。

世界主要国家各行业碳密集程度

来源：尼斯卡宁中心

研究显示：美国的碳密集度处于中间位置，虽明显低于中国、俄罗斯和印度等排放大国，但高于欧盟、日本和英国等发达经济体，也就是说美国低碳优势并不明显，利用低碳强度优势来促进国内制造业的发展的想法不现实。

而且美国在没有国内碳税的情况下实施独立的碳关税不合理。这种保护主义政策将违反世界贸易组织（WTO）的非歧视性规则：由于美国没有联邦碳价，碳关税将更有利于美国国内制造商，对外国生产商不公平。

此外，立法者不应用外交政策目标来扭曲气候政策。一些立法者提议使用碳关税来惩罚中国等碳密集型国家，但豁免印度等其他碳密集型盟友，而印度的碳密集度比美国高得多，甚至比中国和俄罗斯还要高，如果立法者认为减排是重中之重，那么像印度这样的排放大国就不应该被免除碳关税。

最后，研究分析称，碳关税对减排的影响微乎其微，因为世界上最大的排放国只出口了其总排放量的一小部分，它们的大部分排放物都包含在供国内消费的产品中。例如，2018年，中国超过80%的排放量用于国内消费。2018年美国从中国进口的总排放量仅占中国总排放量的4%。通过碳关税政策，美国对排放大国施加的影响很小。

作者认为：美国政策制定者应专注于实施有效的国内气候政策，以降低排放，并认为碳关税应与国内碳价格挂钩。