随着新政策的逐步实施，全国碳市场即将进入2.0时代。新的时代，全国碳市场将表现出怎样的特征，又面临着哪些挑战？
文/袁帅 杨梦帆 林立身 周红明 郭伟
作者供职于北京中创碳投科技有限公司
全国碳市场的进化正在加速进行。
2024年5月1日，《碳排放权交易管理暂行条例》正式生效实施，全国碳市场即将升级成2.0版。
早在1月25日，国务院总理李强签署第775号国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），2024年5月1日起施行。从2014年国家发改委发布并实施《碳排放权交易管理暂行办法》，到2020年生态环境部发布并实施《碳排放权交易管理办法（试行）》，再到2024年《条例》正式发布和实施，碳交易市场的法律条令终于从部门规章层级上升到国务院条例，全国碳市场自此有了名正言顺的“上位法”，一路走来，中间历经多个版本的意见征求，反复论证修改，真可谓“十年磨一剑”。
过去的十年间，地方碳交易试点从2011年筹建、2013年陆续启动到运行满10年后逐渐成熟，全国碳市场从2021年上线启动到迄今已经经历了两个完整的履约周期，随着《条例》生效实施，全国碳市场即将迎来新的时代。
经过历经4年两个履约周期的运行，全国碳市场的关键基础设施与重点工作流程，如排放核算、报告、核查、配额分配、注册登记、交易、履约清缴等各个环节都经受住了全流程闭环检验，证明了来自国外的碳排放交易体系，不仅在国内试点层面能够运行良好，在碳排放量覆盖量上升至全国层面后也是可以正常运转的。
几年来，企业对碳交易这种碳定价机制逐步接受，参与积极性逐步提升，并逐步对中长期碳价形成较为清晰的预期。
2023年5月世界银行对外公布的《碳定价的现状与未来趋势报告2023》报告显示，目前碳定价机制主要包括碳排放权交易体系、碳税、碳信用机制、基于结果的气候金融和内部碳定价五种。
目前，我国采取的是碳交易体系的定价机制。全国碳市场建立后，各方对碳定价的意识在显著提升，从企业参与的积极性中也可以看出。第二个履约周期企业参与交易的积极性明显提升，82%的企业参与交易，企业参与率比第一个履约周期上升近50%。同时，企业更加重视碳资产管理，不少企业，尤其是集团类的企业，采取成立碳资产管理公司或管理部门、委托管理等不同模式加强企业内部碳资产管理，积极开发相关碳金融业务。
在碳交易参与积极性和碳资产管理重视程度不断提升之后，各方对未来碳价的走势也呈逐步走高的预期。ICF国际咨询公司2023年7月发布的《2022年中国碳价调查报告》中显示，受访者预计全国碳市场的碳价将会稳步上涨，到2030年，碳价将会上涨至130元/吨，此价格预期由于受到多种因素影响虽然要略低于2021年调查的结果139元/吨，但仍大大高于2020年及之前的调查结果。近期碳价“破百”之后，各方对未来碳价的预期仍有可能进一步升高。
随着国内碳市场未来逐步成熟与完善，国内企业对于全国碳市场的信心也会逐步建立，对碳定价机制的接受程度也会越来越高。但是，过往的经历也反映出全国碳市场建设方面存在着一定的不足和亟待改进的空间。
首先，碳排放数据造假浮出水面，引起多方重视后，数据质量治理逐步成为碳市场监管的重中之重。
企业碳排放数据质量是全国碳排放管理及碳市场健康发展的重要基础，是碳市场的生命线。迄今为止，我国碳市场建设仍处于初级阶段，虽说国家层面出台了一系列的法规和司法意见以保障监督碳排放数据质量，但监管制度仍未完全体系化，碳市场相关法规体系建设尚不够完善，碳排放数据质量问题一度突出显现。
一方面，企业碳排放数据核算包括核算边界和排放源确定、生产数据信息获取、排放量计算等复杂环节，任何一个环节出错都将影响整体数值的准确性；另一方面，部分企业和咨询服务机构在巨大的利益驱使下，开始在碳排放数据上做起了各种“文章”。全国碳市场碳排放数据造假的问题在2021年7月开始有地方主管部门陆续曝光10多起案件后开始如冰山一角般浮出水面，引起了市场参与各方及相关媒体等多方的关注和重视，主管部门也强化了监督执法，更多的碳排放数据造假的案件得以曝光。据有关环保组织通过对超过数百万条行政处罚数据进行检索后发现，仅仅在2022-2023年期间，因碳排放数据虚报、瞒报、篡改等行为被行政处罚的案例共57件，可谓屡见不鲜。从造假类别看，煤样数据造假最为普遍，共有33件，占比高达58%。
从处罚严格程度看，57件案例适用的全部是《碳排放权交易管理办法（试行）》，其中28家企业被顶格处罚了3万元，57件行政处罚案共涉及罚金120.04万元，平均被处罚约2.1万元。如果按照新的《条例》，处罚会更加严格：“没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上20万元以下的罚款；拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治”。
而对碳排放数据进行造假的服务机构，以后也不能像前两个履约周期那样出现问题被曝光后“一走了之”，在新的《条例》下机构及个人都会面临着高额罚款，相关人员也会被终身禁入，甚至按照最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（下简称“司法解释”），“可以认定为刑法第二百二十九条第一款规定的‘情节严重’，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”
其次，交易量价稳步提升，但整体流动性不足，惜售现象明显。
全国碳市场开市以来，总体运行平稳，交易量稳步升高、交易价格连年抬升。截至2024年4月30日，全国碳市场累计运行676个交易日，配额累计成交量4.46亿吨，累计成交额262.03亿元。第二个履约周期配额总成交量与总成交额分别较首个履约周期增长47%、125%。2024年4月24日，碳市场收盘于100.59元/吨，碳价突破百元大关，较开市价格上涨超过一倍。
目前全国碳市场仅允许2000余家发电行业控排企业参与交易，交易主体、产品和方式均比较单一，虽然交易量和价格都有提升，但全国碳市场的活跃度整体上仍然较低，整体上看来流动性不高。从2021年开市以来，虽然基本上每天都有交易量，但共有221个交易日的成交量在1000吨以下（其中小于等于10吨的交易日高达56天），尤其集中在2022年与2023年上半年，太小的交易量除了勉强维持交易不断线之外，其提供的碳价信号代表性是不足的，甚至有可能被操纵导致价格信号“失真”，给各方研判市场价格走势带来决策干扰甚至误判。
无论是相较于国内试点还是欧盟碳市场，全国碳市场的交易活跃度都处于低位，前两个履约周期交易换手率约2%~3%左右，不但显著低于同期欧盟碳市场500%左右的换手率（即便不考虑期货部分，欧盟碳市场的现货交易换手率水平也远高于全国碳市场），也低于不少碳交易试点的换手率。交易活跃度较低带来的负面影响就是流动性严重不足，价格也容易失真，在部分企业因为预期不明等多方原因会选择“惜售”或者观望的态度，这样导致真正想买配额履约的企业，在履约日期临近的时候要么很难买到，要么支付高额的居间成本，增加了市场交易的难度和成本。
再次，交易结构不够合理，隐性交易成本较高。
经过多年建设和运行，全国碳市场主体对碳市场机制的适应和应对能力有显著提高，运行相对平稳。但是，从两个履约期的市场交易数据来看，仍然表现出明显的“潮汐现象”，交易仍高度集中在履约截止期前。仅以第二个履约周期为例，2022年全国碳市场交易低迷，2023年下半年，碳市场交易量活跃度有所提升，交易量约为3500万吨，占2023年全年成交量的98%，占第二个履约周期交易量的79%。相比首个履约年交易高度集中在临近履约截止期之前2个月的情况，第二履约周期的配额交易集中期和清缴情况都相对提前，市场“潮汐现象”有所减弱，但履约驱动型交易特征仍然明显。
从交易量构成看，第二个履约期配额大宗协议交易占比进一步提升，第二个履约周期大宗协议交易量为2.22亿吨，占配额总交易量的84.3%，比首个履约周期占比增加1.5%，在碳市场交易中占据主导地位。大宗交易主要通过集团内部的配额调配、不同控排企业之间直接洽谈或者通过居间磋商的方式实现，交易过程不够透明，大宗协议价格平均低于挂牌协议5%左右。
需要指出的是，全国碳市场目前是免收交易手续费，主观上是为了降低各方参与交易的成本，初衷是好的，但显性交易成本为零不代表交易成本就真的很低，在场内挂牌交易量比重太低的情况下，不少的大宗协议交易过程中，往往需要支付一笔不菲的居间费用，其增加的隐性交易成本可能远高于应收但免收的交易手续费。
最后，碳市场信息公开和披露程度与市场各方期待存在差距。
2021年1月以来，生态环境部多次印发文件，要求排放单位定期公开数据，排放单位有义务披露碳实际排放量、配额清缴情况等相关信息。
在第一个履约周期结束后，据有关环保组织统计，2000余家纳入的控排企业中共有1815家企业披露碳排放数据，覆盖2020年度的全部机组二氧化碳排放约38亿吨（占比超过80%）。进入第二个履约周期后，全国碳市场的信息公开官方网站从排污许可证管理信息平台迁移至了全国碳市场信息网，碳市场公开的内容包括：重点排放单位信息公开、核查机构信息公开、碳排放配额清缴完成和处理情况公开。但在第二个履约周期的重点排放单位信息公开中，第一个履约周期内公开可查可得的控排企业排放数据、关键参数的一些检测信息和重要数据，已经不复存在。
纳入碳交易体系的碳排放相关数据的披露和公开，更好接受市场参与各方的审视，是有效提升碳市场治理水平的关键所在。欧盟碳市场经过二十年的发展，建立了一整套的信息披露和监管制度。参与交易的企业需要定期向所在国家的环境部门或者监管机构提交其碳排放报告，报告中需包含企业的碳排放量、减排措施、配额清缴情况等信息，并经过第三方核查机构的核查，从2005年迄今近20年，欧盟一万多个排放设施碳排放监测、报告和核查（MRV）及配额的相关数据，主管部门各类政策规章及其重要制定和决策过程，都可以从欧盟碳市场官方网站上公开可查可得。高质量、大尺度、连续性不断坚持披露近20年，是欧盟碳市场在全球范围内碳交易体系治理水平相对领先的一个重要基础。下表1是全国碳市场两个履约周期和欧盟碳市场在部分市场和排放企业基础信息披露和公开方面的简单对比情况。
一、多个行业共存
全国碳市场覆盖范围秉持“抓大放小，先易后难”的原则，随着碳市场运行成熟及碳排放报告数据的积累，以及碳达峰碳中和战略的稳步推进，碳排放管控政策将逐步收紧，全国碳市场将遵循“成熟一个，纳入一个”的原则，分阶段扩大覆盖行业范围，促使全国碳市场内多个行业共存。
全国碳市场目前仅覆盖发电行业，虽然排放体量巨大，但一个行业内部同质化程度较高，碳减排的成本差异并不大。逐步纳入八大行业在内的高排放行业后，将引入更多碳减排成本有差异的排放主体，更有助于碳交易机制真正发挥市场配置的作用。预计“十四五”最后两年，电解铝、水泥、钢铁作为首批扩容行业纳入全国碳市场（2024年可能先模拟交易，2025年正式纳入交易和履约），其他的行业如石化、化工、造纸等将会陆续在“十五五”期间纳入全国碳市场。
随着全国碳市场多个行业共存，将逐步提升市场中覆盖行业主体的多样性，有利于提升碳市场的市场化程度，扩大碳排放资源配置范围，并增加市场流动性，推动碳市场更加有效发挥价格发现功能。这些行业可能在后续纳入的先后次序，以及碳排放量规模，根据相关行业协会披露的能源消耗量或碳排放相关数据估算如下图所示（如果发电以外的其他扩容行业的间接排放也纳入管控，排放体量中会有相当一部分重复计算的间接排放）。
二、配额和CCER共存
全国碳市场作为强制性履约市场，主要目的是重点管控电力、电解铝、石化、钢铁等八大高耗能行业的碳排放，交易标的是全国碳排放配额（CEA）。全国自愿减排交易市场作为自愿性减排市场，主要目的是为可再生能源、林业碳汇、甲烷控排等具有减排潜力领域的项目提供市场化的经济激励，交易标的是核证自愿减排量（CCER）。两个市场通过碳抵消机制互补衔接，共同组成了中国碳交易体系。
随着新的CCER签发量有望在2024年年底前进入碳交易市场，碳配额与CCER在全国碳交易市场共存，各自发挥着重要作用，共同为中国“双碳”目标的实现助力，携手推进“能耗双控”向“碳排放双控”的逐步转变。碳配额通过市场化手段，强制管控企业实现履约，倒逼企业节能减排，降低碳排放。CCER则通过提供低成本、高效益的减排途径，为企业提供了多样化的履约方案。
三、控排企业与投资机构共存
当前全国碳市场中的交易主体主要是控排企业，目前不允许金融投资机构和个人参与。随着全国碳市场的市场化程度不断提升以及覆盖行业的逐渐增多，全国碳市场有望在“十四五”末期、“十五五”初期对符合条件的投资机构开放，逐渐允许投资机构（个人参与估计短期内更难以放开）入市交易，将形成控排企业和投资机构共存的混合交易主体形式，来助力全国碳市场升级2.0版本。
通过学习借鉴试点碳市场建设经验，纳入投资机构对于市场运行是有积极性作用的。首先，引入投资机构可以增加市场中的资金流动性。投资机构通常拥有较为充足的资金实力和投资经验，能够参与更大规模的碳交易，为市场注入更多的活力。这也将有助于碳市场形成更为合理的价格机制，反映真实的供需关系。其次，投资机构在风险管理方面具有丰富的经验和专业知识，能够更好地应对碳市场中的各种风险，可以进一步完善碳市场的风险管理机制，提高市场的稳定性和可持续性。另外，投资机构通常具备较强的市场分析和预测能力，能够为碳市场各方提供更为准确的市场信息和趋势判断。这将有助于控排企业更好地把握碳市场的发展机遇，制定更为合理的减排策略和投资计划。
然而，在引入投资机构在入市交易后，增加市场多样性和流动性的同时，也势必会对碳市场交易监管提出更高的要求，需要注意防范市场操纵和过度投机等风险。为此，应建立健全的监管机制，加强对投资机构的市场行为监管，确保其合规运营。同时，还需要加强碳市场的信息披露和透明度建设，提高市场的公开性和公平性。
四、免费分配和有偿分配共存
免费分配和有偿分配是碳市场配额分配的两种方式，控排企业可以通过免费或有偿的形式获得全国碳市场碳排放配额。目前全国碳市场以免费配额分配方式为主。由于当前全国碳市场处于建设和运行初期，为保证配额分配的合理性，以及减轻企业履约压力和增加企业参与度，前期采用免费分配方式。随着全国碳市场的逐步完善，全国碳市场将在免费分配的基础上引入有偿分配，并逐步形成免费分配和有偿分配共存的混合配额分配形式，此举将有助于提高市场活跃度，进一步强化碳价格信号引导，另外可增加政府财政收入。
在2024年5月1日施行的《条例》中已经提出了要在免费分配的基础上引入了有偿分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式，在全国碳市场正式引入有偿拍卖后，将更有效地控制温室气体排放，以及助力我国实现双碳目标。预计最快在“十四五”末期（第三或者第四个履约季前夕）、“十五五”初期引入有偿拍卖，初期拍卖的配额比例不宜过高，预计在3%左右，随着拍卖制度及其在实践中不断完善，有望在2030年左右达到10%~20%的配额拍卖比例。
首先，有偿分配形式的引入能够更好地体现碳排放权的稀缺性和价值。在免费分配模式下，企业可能缺乏足够的动力去减少碳排放，因为即使排放超标，也可以通过市场购买配额来弥补。而有偿分配则要求企业为其超出配额的排放支付费用，这将直接增加企业的排放成本，从而激励企业更积极地采取减排措施。
其次，有偿分配形式有助于提升碳市场的公平性和效率。通过拍卖或定价出售配额，可以确保那些真正需要排放配额的企业能够获得所需配额，同时防止一些企业过度囤积配额或进行投机交易。此外，有偿分配还可以为政府带来一定的财政收入，这些资金可以用于支持碳减排项目的实施和推动绿色低碳发展。
然而，引入有偿分配形式也需要注意一些问题。首先，需要确保拍卖或定价过程的公正、透明和有效。其次，需要合理设定有偿分配的比例和价格，对不同阶段纳入碳市场的行业也有一定的过渡方案或者差异化的政策，既要避免给企业带来过大的负担，又要确保碳市场的稳定运行。
《条例》首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度，就明确体制机制、规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等方面做出规定，将为企业带来更加严格的法律约束。相较于《管理办法》，《条例》在法规层面清晰确定了重点排放单位的责任义务，加大对重点排放单位的行政处罚标准。同时在追责行为上进行了详细规定，显著增加了罚款金额，强化了处罚的严厉程度。对于未能遵守规定的企业和机构，将面临严重的经济处罚和信誉损失。对相关技术服务机构的资质做出明确要求，并规定对数据质量问题依法承担连带责任。同时将建立信用记录制度，将重点排放单位等交易主体、技术服务机构因违反本条例规定受到行政处罚等信息纳入国家有关信用信息系统。
但碳市场的法治化并不是一蹴而就的，《条例》虽说健全了我国碳市场的法治制度，但需要建立与之配套的行之有效的监管机制，以确保市场的公平公正和有效运行，进一步提升碳市场法治化治理水平，仍然需要一个相当长的过程。
二是市场流动性有待大幅提升。
目前全国碳市场交易品种仅为配额和核证自愿减排量现货，交易主体、产品和方式的单一性导致市场长期流动性缺乏的有力支撑。配额结转规则的暂缺，导致企业缺乏长期且稳定的政策预期，拥有配额盈余的企业惜售。发电企业配额分配基准值的不断下调，导致配额盈余缩小，缺口进一步增大，在现有配额存量有限和预期未来配额逐步缩减的情况下，重点排放单位出于未来履约考虑，会更加珍惜自己的配额而选择惜售。而CCER虽已重启，但截止目前离签发尚需时日，对于市场期盼而言杯水车薪。如何令市场参与方建立长期稳定的政策预期，转变普遍存在的惜售心理，如何提升市场的流动性，是全国碳市场升级2.0版本面临的一大挑战。
三是数据质量监管难度加大。
《条例》规定，重点排放单位应当按照国家有关规定，向社会公开其年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息。碳排放披露信息将愈发完善透明，数据质量要求更高。
此前对于上报的碳排放数据，主要是依靠各级环保部门抽查和核对，但由于资源和人力不足，抽查的样本数量相对较少，难以覆盖所有数据，提供了造假机会。现《条例》建立了多层监管制度，明确了国务院生态环境主管部门负责碳排放权交易及相关活动的监督管理，同时地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域内碳排放权交易及相关活动的监督管理；增加了市级碳交易主管部门，并对各级主管部门的职责进行了明确。同时对数据监测、报告等多个环节都进行了详细的监管规定，但真正有效监管的难度也是不小的。
四是基于碳强度控制的碳市场如何向基于碳总量控制的碳市场过渡。
当前正处于“十四五”的关键时期，也是实现碳达峰目标的重要窗口期。在这个重要的窗口时期，在国家能耗双控向碳排放双控转变开启的大背景下，全国碳市场如何由前两个履约周期的碳排放强度控制，逐步转向碳排放总量控制相关的研究及路线图需要尽早开展和明确。
要实现转向碳排放总量控制，全国碳市场需要建立更加完善的配额分配和交易机制，需要通过调整分配配额倒逼企业减少碳排放。企业在碳排放总量的控制过程中，将面临技术和经济压力，实现碳总量控制需要采用先进的减排技术和设备，这些技术往往伴随着高昂的投资成本。对于许多企业而言，尤其是中小型企业，可能难以承担这些成本，从而增加了碳总量控制的难度。中国目前的能源结构以煤炭为主，而煤炭的碳排放量相对较高。要实现碳总量控制，需要推动能源结构的转型，增加清洁能源的使用比例。然而，这涉及到能源供应的稳定性、基础设施建设以及技术升级等多方面的问题，需要长期的努力和大量的投入。
全国碳市场下一阶段的顶层规划和制度设计需要与国家的能源、产业和环保政策相协调，如何在碳排放强度相对值指标的基础上，建立各行业、各区域、各企业碳排放总量的标准化计算方法，如何设置合理的机制创新，推动能源结构转型、产业升级和环保技术创新，从而推动企业从总量上减少碳排放，是全国碳市场在“十四五”后期尤其是“十五五”期间将要解决的一大挑战。
五是如何处理好全国碳市场对纳入企业碳排放管控与经济发展的关系。
全国碳市场的建设运行及逐步完善，需要“坚持温室气体排放控制与经济社会发展相适应”的原则。全国碳市场不断扩大覆盖范围后，要实现对纳入行业和企业碳排放的有效管控，需要考虑各个行业和地区自身经济发展的承受能力，及未来产能控制或者产业结构升级换代，新质生产力发展的需要。高碳排放的行业，如能源、化工、交通等行业的结构调整可能导致部分传统产业的萎缩，同时需要培育和发展新的绿色产业。
然而，产业结构的转型需要时间和资源投入，短期内可能对经济增长产生一定的冲击。比如即将纳入扩容范围的几个行业中，像钢铁、水泥等行业由于近期受到产能过剩、房地产行业不景气等多种因素的印象，经济压力比较大，在这样的背景下，既要扩容纳入这些行业，又要防止成为压垮这个行业一些企业发展的一根稻草，需要在纳入时机、纳入行业过渡期安排、配额分配等方面综合统筹考虑。
为保障全国碳市场的健康有序发展，加强信息披露和公开力度显得尤为关键，有助于提升碳市场的透明度和公平性，也有助于监督部门对碳市场进行有效监管，防止市场操纵和违规行为的发生。在此之上，加强信息披露和公开力度需要建立健全的信息披露制度，同时建立相应的监督和惩戒机制，除了确保信息的全面性和及时性之外，对于不履行信息披露义务或披露虚假信息的行为，应依法予以惩处。
参考目前全国碳市场的实际情况，应从以下几个方面加大公开力度，一是加强对企业碳排放数据从监测、关键参数检测到核算、报告、核查、配额发放量及清缴等全流程关键信息的公开力度，不断扩大公开范围和质量，更要尽量避免信息公开方面出现倒退的情况发生；二是定期公布碳市场的交易数据、交易结构、参与企业机构等重要信息，以便市场参与者了解市场动态；三是升级和完善碳市场信息披露平台，方便市场参与者获取相关信息。最后要加强对碳市场的有效精准监管，不断提升法治化治理水平。
第二，适时引入交易手续费，逐步改善交易结构。
全国碳市场当前交易结构以大宗交易为主，挂牌交易量比重过低，导致市场无法在长期动态供需关系中形成更加透明、真实有效的合理碳价。随着全国碳市场的逐步发展，为了进一步完善市场机制、提升交易效率、促进市场健康发展，建议适时引入交易手续费，一方面让每笔交易每吨买卖都有一定的低额成本，让每笔交易都更加真实反映双方的真实交易意愿，增加市场操控的显性成本，让交易数据在一定程度上更加“归真”；另外一方面，征收交易手续费，符合所有市场交易的惯例，保证能够支撑交易组织场所和相关人员运营的最低成本，增加碳市场交易组织场所运转的可持续性，同时通过差异化的费率及征收方式逐步引导和改善碳市场的交易结构。
建议根据市场实际情况，制定合理的交易手续费标准。可以充分调研和参考试点碳市场和欧盟碳市场，基本上都有从万分之几、千分之几甚至百分之几不等、固定或者浮动方式结合的手续费征收方式，在此基础上慎重确定全国碳市场交易手续费的标准及征收开启时机；同时应确保交易手续费的收取公开、透明，避免对市场造成不必要的干扰和误解。
此外还应建立相应的监管机制，确保交易手续费的合规性和有效性。然而，也需要注意到，引入交易手续费可能会对部分市场参与者造成一定的负担。因此，在制定相关政策时，应充分考虑市场参与者的利益诉求，确保政策的公平性和合理性。同时，还应加强与市场参与者的沟通和交流，及时回应关切，确保政策的顺利实施和市场的稳定运行。
第三，扩容行业尽量简化甚至取消电力间接排放的纳入。
10年前各个碳交易试点都基本上毫无例外地纳入了间接排放，当时一个比较大的背景是电力体制改革的滞后，电力交易的比重太低，发电企业承担了碳价压力后，没法通过市场化交易的方式，把碳价的成本往下游传导，所以下游感受到不到碳价管控带来的压力，从而不利于以碳市场的方式推动节电降碳工作向电力消费用户延伸。
随着2015年电力体制改革重新启动以后，中国电力市场市场化交易电量的稳步增长，市场化交易电量的比重逐渐从2015年当年个位数的占比增长到2023年年底的61.4%，增长了近10倍左右（如下图3所示），未来还有望进一步提高。因此，在这一大的前提发生巨大变化的情况下，未来继续把发电行业以外拟扩容行业的电力消费产生的间接排放纳入碳市场的前提和逻辑也将发生巨大的变化，因此，有必要在评估拟扩容行业的碳排放核算及配额分配方法时，慎重考虑这部分间接排放的纳入问题。
在全国碳市场即将升级的2.0版本上，随着市场扩容，尤其是将水泥、电解铝等行业纳入管控后，如果不纳入电力产生的间接排放，还有一个好处就是能从一开始就避免纳入企业碳排量的部分重复核算，以及未来相应配额总量中部分的重复考量，尤其是未来要未雨绸缪提前考虑全国碳市场逐步从强度过渡到总量控制的转化趋势下，尽早解决重复核算和重复配额发放的问题，能降低未来基于总量目标的碳市场控制方案的制定和实施难度。
另外，政府相关部门要同步深化电碳市场机制改革，建立电碳市场有效的联动机制，形成电价与碳价有机融合的价格体系，促进碳市场和电力市场协同发展，更好发挥各类市场化机制互补联动、共同促进减碳的效果。
第四，让“实测”实至名归，逐步告别不受监控容易受到人为干扰的“伪实测”，过渡到监控全覆盖以系统误差代替人为误差的“真实测”。
在2022-2023曝光的57起碳排放数据造假及相应的行政处罚法中披露中，60%左右的碳排放数据造假都跟煤样造假有关系，煤样数据造假的手段包括提供虚假煤样、虚假全水分数据、篡改元素碳实测报告等。燃煤元素碳含量实测推行的初衷是好的，是想让碳排放核算的数据更加准确，但是由此而产生的数据造假的空间，以及监管的难度和成本，都是巨大的。
尽管多起案件爆出后，主管部门不断组织完善了实测的相关指南和细则，但是即便操作规程越来越细，越来越繁琐，但也无法完全杜绝围绕煤样及其燃煤元素碳含量实测的造假，因为围绕煤样的采样、制样、留存、送检等环节，大量都是人为可操作环节，且不受监控。与此同时，随着技术的进步，一些造假的手段和方式也“与时俱进”了许多。
围绕燃煤元素碳含量参数实测相关监管成本的不断增加，却很难换来碳排放量的真正有效下降。因此，在燃煤元素碳含量等关键基础参数实测和监管的方向上，与其进退两难，不如退一步开阔天空。一方面，可以借鉴十多年前不同类别的区域和省级电网排放因子出台的过程（当时也是为了服务各地碳减排项目开发或者各省温室气体清单编制的需要），可以统一编制或者组织制定各地（省级或者主要产煤区）分别编制和发布燃煤元素碳含量因子（库），各个控排企业在核算中按需简单引用，或者如果觉得这样也有些繁琐不够简洁，也可以仍然选择编制温室气体清单时使用过的典型煤种元素碳含量的缺省值；另一方面，对于扩容进来的其他行业，建议对燃煤元素碳含量，直接取默认值，大幅降低企业负担以及主管部门的监管成本，减少碳排放数据造假的空间；长远看来，也可以考虑逐步过渡到碳排放在线监测，或者碳核算与碳排放在线监测共存的治理方式。碳排放在线监测目前技术上已经没有太大的难题，从有关研究成果及已经发布的在线监测相关行标或者团标的要求来看，二氧化碳浓度的测量精度相对较高（相对误差可以做到不超过5%）；而对烟气流速的监测上，不同的技术和手段，误差范围不尽相同，大一些的可能在10%以上或者左右，更好的一些技术和监控设备能把误差控制在6%以内（甚至更低），但这个误差，是可以全流程监控覆盖的系统误差，会比不受监控的人为误差更容易监管，这样就能大幅提升减污降碳协同治理的数据基础水平。
第五，尽早研究和择机引入碳期货品种。
当前我国碳金融市场目前交易规模较小、相关制度仍不规范，相比欧盟成熟的碳金融衍生品为主的碳金融体系还有很大的发展空间。建议在“十四五”后期尽早系统研究和规划碳期货等衍生品，力争在“十五五”中后期根据当时的资本和大宗商品市场表现，适时上线碳期货品种，将碳期货市场与现货市场形成互相促进、协同发展的关系。
建立碳期货市场的发展可以推动碳市场的成熟和完善。通过引入期货交易等衍生品交易方式，可以丰富碳市场的交易品种和交易方式，提高市场的流动性和效率，提高市场活跃度，促进碳价发现，企业也能以此开展套期保值，丰富交易策略。建议我国加大对碳期货等碳金融产品的研究和政策支持力度，完善碳金融相关法律法规和配套监管机制，并适时启动碳期货交易市场。同时，也要摒弃那种认为只有碳现货市场运行非常完美无缺以后，才引入碳期货市场的理念，因为只要是市场，必然会存在风险，完美无缺不存在任何风险的市场是不可能存在的，甚至没有风险可能就是最大的风险。碳现货市场和碳期货市场各自的功能、决策和使命皆不尽相同，两者的发展一定是相辅相成、互为促进的。
全国碳金融衍生品的建设可部分参考欧盟碳市场体系建设，欧盟碳市场就是从2005年1月1日当天同时上线碳现货交易和碳期货交易的，互为支撑和促进共同发展了近20年。首先研究和出台碳金融相关政策制度，为相关产品的建立提供政策支持和引导；对国内碳金融市场进行深入的调研，了解市场需求、投资者结构、交易习惯等，为碳金融衍生品的设计提供参考，同时评估现有技术水平和创新潜力，确定碳金融衍生产品所需的技术支持和解决方案；而后根据市场调研结果和技术评估，设计符合市场需求的碳金融衍生产品；之后建立碳金融交易系统、结算系统和风险管理系统，确保产品的顺畅运行和高效管理，最后推出相关政策导向，提高交易系统认知度和影响力，引导企业积极参与碳金融相关产品交易。
当前，全国碳市场虽然经历了两个完整周期，打造了初有成效的1.0版本，但实事求是讲，目前仍处于初级阶段，碳交易机制仍需要进一步完善与扩展。下一步，随着全国碳市场即将升级2.0版本，相信经过2.0版本的持续迭代和完善，全国碳市场交易机制的进一步完善、市场参与主体的不断扩大，碳市场的活跃度将持续提升，碳价也将更准确地反映市场供需关系、碳减排的真实成本，真正促进全社会的低成本减排，为2030年左右升级3.0版本打下坚实的基础。
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