2020年6月9日，北京——面对后疫情时代的经济复苏与长远健康发展需求，中国能源战略中长期发展应该如何迈向清洁低碳、安全高效成为能源行业聚焦重点。国际环保组织绿色和平综合分析了过去五年中国煤电项目的装机和运行数据，结合2020年1-5月新推进煤电项目计划，发现中国多省出现“抬起刹车阀”、重启上马煤电项目的现象。绿色和平建议，中国的电力基础设施建设不应该以短期的经济刺激为目的；有韧性、抗风险、可持续的低碳发展战略应成为中国电力发展“十四五”规划的核心元素。
● 2015-2019年中国煤电发展状况分析
随着中国经济转型和经济结构调整的不断深化，全社会用电量增长也从中高速进入了中低速时代。2015-2019年五年间，中国的用电量年均增速为6.8%，与2000-2015年的用电量年均增速（9.8%）相比下降明显。加上风电和光伏等非化石能源的快速发展，过去五年煤电发电量的总体占比已经从67.9%下降到62.3%，每年下降1-2个百分点[1]。随着可再生能源发电成本的不断下降和全球低碳转型的趋势，煤电发电量未来可预期的增长空间十分有限。
数据来源：中国电力企业联合会，由绿色和平整理计算。
2015-2019的五年中，中国的煤电发电量净增5334亿千瓦时，而中国煤电装机净增199吉瓦，这相当于过去五年里，净新增的煤电机组每年有效运行2680小时。这一数字不但低于煤电项目的设计运行小时数5500小时，甚至比2019年全国煤电设备平均利用小时数4416小时[2]还要低。
● 2020年外部政策变化刺激煤电项目上马
国家能源局于2020年2月发布的《2023年煤电规划建设风险预警》中，在煤电装机充裕度预警指标下仅有山西、甘肃和宁夏三省为红色[3]。煤电规划建设风险预警原为控制各区域煤电建设总量以解决煤电过剩问题而设，而今年发布的大部分地区风险预警为绿色的情况，将再难抑地方投资煤电的热情。
与此同时，为缓解新冠疫情对国民经济的冲击，中央和地方政府采取诸多举措推动经济复苏。在宏观层面上，新建煤电项目的经济性也受到了此次经济复苏政策的影响，主要体现在长期贷款利率的下降和对重点项目的支持上。为了降低实体经济的融资成本，从2019年8月至今，5年期以上的贷款市场报价利率已经从4.85%下降到4.65%[4]。2020年重点基建项目里面的煤电新建项目能够拿到相对较低的利率水平[5] [6]，而对于煤电这样的高杠杆行业，利率下降将减轻企业的还贷压力，缩短自有资金的投资回收期，进一步提升项目的盈利能力。
2020年1-3月期间，中国各省陆续向外公布了2020年省级重点项目清单，其中包含的煤电项目数量庞大。重点项目不仅受经济复苏政策影响将排在复工复产、以及财政支持的优先顺位上，也被排在地方投资的优先级上。[7] [8]
● 2020年前五月新推进煤电项目48吉瓦，超过2019年全年新增
绿色和平梳理了各省已公布的重点项目、环评和发改委核准等审批所涉及的煤电项目信息。结果显示，截至2020年5月31日，除46吉瓦在建煤电项目（包括之前停缓的续建项目）以外，目前全国至少还有48吉瓦的煤电项目正处于新推进阶段。这些新推进项目包括新规划（22.4吉瓦）、2020年前五月批准（11.4吉瓦）和新开工（14.7吉瓦）的煤电项目（附表1），是2019年全年投产煤电项目装机量的1.6倍，是2019年全年新批煤电项目装机量的2.8倍。[9]
在2020年新推进的48吉瓦煤电项目中，装机数量和规模都最为积极的三个省份为陕西、广东和山西，新推进煤电项目装机量分别为13.4吉瓦、8.5吉瓦和4.7吉瓦。陕西的新推进项目共计11个，其中8个项目为单个机组装机量不少于600兆瓦的大型建设项目；广东共计5个新推进项目，且均为单个机组装机量不少于600兆瓦的大型项目；山西共计5个新推进项目，其中2个为单个机组装机量不少于600兆瓦的大型项目。可见，2020年初新推进的煤电项目以大型机组为主。大型煤电机组的大量推进未来可能面临装机冗余的风险，并影响电力系统的调节灵活性和新能源的消纳。
山西自2016年《煤电规划建设风险预警》发布以来，煤电充裕度一直是红色预警区域，近四年的火电设备利用小时数平均仅为4135小时，可见该省煤电产能过剩严重。此外，山西能源结构中的煤电占比过高。目前山西全省发电装机容量中，火电占比为72.30%，高于同期全国平均水平13.10个百分点。2020年新推进的大量煤电项目不仅可能带来煤电过剩问题，也将不断提高煤电装机比例，不利于中国的能源系统向未来低碳清洁的道路转型。
● 2020年新推进煤电项目八成为地方企业投资
根据绿色和平的统计，2020年新推进煤电项目的投资方以地方电力企业为主。按煤电装机量来看，约八成新推进的煤电装机为地方企业主导或参与投资。由地方企业主导投资、地方和中央企业共同投资、以及中央企业主导投资[10]的煤电装机比例为5：3：2，其中，新推进煤电装机量最多的陕西省超过90%的项目有地方企业投资；同样的煤电装机大省山西目前所有的新推进项目均有地方企业投资（附表2）。
自从在2015年煤电项目审批权下放后，各省地方企业对于新建煤电项目的热情不减，尤其是煤炭资源丰富的省份，例如陕西和山西。地方政府推动新建煤电的动因主要体现在拉动税收能力强、本地资源变现、满足当地高耗能产业发展的电力需求等方面。国家能源局在2020年2月底印发了《关于陕西陕北煤电基地陕北至湖北输电通道配套电源建设规划有关事项的复函》，在发展特高压和西电东送的背景下，更助长了西部省份新建煤电项目的热情。但燃煤电厂对当地自然环境和大气污染治理工作造成的负面影响，使它与中国低碳清洁发展战略的投资方向相悖。
自然资源保护协会气候与能源政策项目分析师康俊杰此前接受媒体采访时曾表示：“一台百万千瓦机组，意味着几十亿元的GDP，几亿元的税收，几百人的就业，这对地方政府的诱惑力是很大的。国家已在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中明确指出，重点区域用电需求通过外电输入或本地清洁能源发电解决，但我们调研发现，山西在'十三五'规划调整后仍为煤电留出近1000万千瓦的增长空间。存在类似问题的地区还有很多，从这个角度，国家和地方政府在政策制定与执行上并不完全一致。”[11]
● 分析结论及政策建议
分析结论：
● 在2020年经济复苏政策、中长期贷款利率下降、以及煤电规划建设风险预警放松的影响下，各省积极筹划新建煤电项目，第一季度已有近48.5吉瓦的煤电项目处于新推进状态，是2019年全年新投产煤电装机总量的1.6倍。新推进煤电项目最多的五个省份依次为陕西、广东、山西、甘肃和湖南。
● 地方对建设煤电项目怀有较强冲动。新推进煤电的主要拟投资方不是来自央企电力集团，而是地方企业。在64个新推进煤电项目中，44个项目为地方企业主导投资，8个项目为中央和地方企业共同投资。
政策建议：
● 地方规划新建煤电项目时应及时将本地区煤电规划建设信息告知能源局各地区监管局，与监管部门共同合理审视自省的煤电装机充裕度现状，以判断新建煤电项目是否将造成本地煤电装机过剩，巩固化解煤电过剩产能的成果，从严控制2020年煤电投产规模。
●国家能源局应密切关注地方2020年新推进煤电装机量过大、过快的情况，并通过煤电规划建设风险预警对各省煤电发展规模进行调控，以避免再次出现煤电装机过剩、并造成与国家低碳能源转型的愿景背道而驰的局面。
合作声明：本文内容属于国际环保组织绿色和平与中华环保联合会的“国内低碳能源政策研究项目组”工作成果。
媒体联络：蔡元慧 绿色和平资深传播主任 +86 13521630238 cai.yuanhui@greenpeace.org
北京市东城区东四十条94号二层绿色和平
[1] 2015-2019年数据来源为中国电力企业联合会，2000-2015年数据来源为国家统计局，绿色和平进行整理计算。
[2] 中国电力企业联合会. 中电联发布2019-2020年度全国电力供需形势分析预测报告. 2020年1月. http://www.cec.org.cn/guihuayutongji/gongxufenxi/dianligongxufenxi/2020-01-21/197090.html
[3] 国家能源局. 国家能源局关于发布2023年煤电规划建设风险预警的通知. 2020年2月.
http://www.nea.gov.cn/2020-02/26/c_138820419.htm
[4] 中国货币网. 贷款市场报价利率. 2020年5月. http://www.chinamoney.com.cn/chinese/bklpr/
[5] 新华网. 各地发行新增专项债券1.08万亿元. 2020年4月.
http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-04/04/c_1125812698.htm
[6] 人民网. 复工复产“不差钱” 各地金融支持政策落地开花. 2020年2月.
http://money.people.com.cn/n1/2020/0228/c42877-31609523.html
[7] 中国政府网. 国务院常务会议要求重大投资项目加快开复工：1.5万个项目将提速. 2020年3月.
http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/18/content_5492772.htm
[8] 中国政府网. 各地推动企业复工复产. 2020年3月.
http://www.gov.cn/xinwen/2020-03/03/content_5486156.htm
[9] 中国电力企业联合会. 中电联发布2019-2020年度全国电力供需形势分析预测报告. 2020年1月. http://www.cec.org.cn/guihuayutongji/gongxufenxi/dianligongxufenxi/2020-01-21/197090.html
[10] 主导投资是指该煤电项目中的地方/中央企业投资股权占比超过50%，且其它股东中不包含中央/地方企业
[11] 中国电力企业联合会. “经济性”不足强力制约煤电扩容. 2019年5月. http://www.cec.org.cn/xinwenpingxi/2019-05-29/191414.html
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