全国碳市场大扩围，80亿吨碳排放纳入管控体系

3月21日，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》）。经国务院批准，钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入碳排放权交易市场管理，覆盖的温室气体种类为二氧化碳（CO2）、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。

我国碳市场自2021年正式启动以来，仅将电力行业纳入履约阀内。此次扩围后，全国碳排放权交易市场预计新增1500家重点排放单位，将达到3700家，覆盖二氧化碳排放当量约80亿吨，占比全国二氧化碳排放总量将达到60%以上。

此次将三个行业纳入碳市场管理，可通过“激励先进、约束落后”加快出清落后产能，推动行业从“高碳依赖”传统路径向“低碳竞争力”新赛道转变，加快低碳技术创新和应用，助力走出“内卷式”竞争模式，不断提高行业发展的“含金量、含新量、含绿量”。

根据生态环境部的工作安排，为保证三个行业平稳纳入碳排放权交易市场，将印发专门通知，明确重点排放单位名录制定、关键参数月度存证、碳排放报告核查、核定配额发放、配额清缴等任务及其完成时限。印发实施年度配额总量和分配方案，建立新纳入行业配额分配制度。

1、2024年配额与排放量等额分配，2027年适度收紧

与欧盟碳市场“设定绝对总量并逐年递减”的模式不同，我国以“强度优先、兼顾总量”整体思路实施配额分配工作，此类方法为发展中国家经济转型提供缓冲。

与征求意见稿相比，《方案》明确三大行业“2024年度配额基于经核查的实际碳排放量等量分配，2025、2026年度配额采用碳排放强度控制的思路分配”。2025 年底前，新纳入履约行业的重点排放单位需完成首次履约工作，但不会有配额盈余或缺口，目的是推动企业熟悉市场规则为主要目标，培育市场主体，减少对企业成本的影响。

《方案》提出，2025-2026年企业所获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡。这一设计吸取了发电行业履约的经验教训，为企业提供适应期，避免因配额溢出冲击碳价。2021年，电力行业首批履约期因基准值设定宽松，是的碳市场配额盈余率过高，降低了市场流动性。

需要特别注意的事，与征求意见稿相比，《方案》删除“配额免费分配、不设置配额总量上限”表述，2025、2026年“碳配额采用碳排放强度控制的思路分配，企业所获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡。”

从政策导向上看，该方式不预设绝对配额量上限，将配额量与产品产量挂钩，根据单位产品产量碳排放的平均或先进水平设定基线，低于基线排放水平的企业将存在配额盈余，高于基线排放水平的企业将存在配额短缺，不限制企业生产，鼓励先进企业多生产。在这一模式下，将所有企业配额盈缺率控制在较小范围内，不会对行业企业发展产生收缩性效应。

借鉴发电行业纳入碳排放权交易市场管理的成熟经验，我国将分两阶段推进三个行业纳入碳排放权交易市场。在启动实施阶段（2024—2026年度），以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，重点培育市场主体，完善市场监管，提升企业履约能力和管理水平，建立激励约束机制，协同推进化解过剩产能作用有效发挥，碳市场功能作用初步显现。

在深化完善阶段（2027年度—），完善政策法规体系，健全监督管理机制，全面提升各方参与市场能力，不断提高数据的真实性、准确性、完整性，研究建立预期明确、公开透明的行业配额总量逐步适度收紧机制，推动单位产品产量碳排放不断下降，激励约束机制更加完善，协同推进化解过剩产能作用进一步提升，碳市场功能作用充分发挥。预计在此阶段，我国将逐步引入配额有偿分配，取消免费配额、引入拍卖机制的方向，推动碳价信号引导技术创新。

2、碳市场扩围释放碳市场需求，推动碳价市场化

回顾电力行业2021、2023、2024年三次履约期，第一阶段与第二阶段配额分配以免费分配为主。由于，碳市场当前仅覆盖了发电行业，参与主体高度同质化，加之碳市场配额溢出效应明显，碳市场交易活跃度不足。

基于此，在电力行业第三个履约周期，国家管理部门推动配额履约机制改革。重点改革内容包括，将缴制度时长由“两年一次”改为“一年一次”，引入配额结转机制。相比之下，电力行业第三个履约周期交易活跃度明显改善。经过近四年的发展，碳市场总体运行平稳，制度体系日趋完善，数据质量全面改善，以碳市场为核心的中国碳定价机制正在形成。

本次碳市场扩容后，2024年度钢铁、水泥、铝冶炼企业获得的配额量等于经核查的实际排放量，2025和2026年度各行业配额整体盈亏平衡。基于此，可以判断短期内不会对碳市场流动性产生影响，2027年后随着配额收紧，碳市场交易、ccer交易需求也将释放出来，碳定价的市场机制也将逐步完善。

钢铁、水泥、铝冶炼行业是我国除火电行业外的高排放行业，碳排放量大、碳排放强度高、高碳锁定效应强。在扩围企业碳成本量化分析上，按照2023年发电行业配额缺口率0.5%为基准，行业内测算2026年三大行业配额缺口约1500万吨，钢铁、水泥、电解铝缺口分别约为875.25万吨、588.45万吨、36.3万吨。按照100元/吨的碳价水平，三类行业显性碳成本分别约为，8.75亿、5.88亿、0.36亿元。

生态环境部应对气候变化司相关负责人介绍，在完善碳定价机制方面，扩围实现了碳排放权交易市场从过去的三个“单一”管控向三个“多元”转变，即由单一行业管控转变为多行业兼容市场、单一能源活动排放管控转变为兼顾能源活动与工业过程排放管控、单一的二氧化碳管控转变为多种温室气体管控。

在进一步丰富参与主体、提升市场活力的基础上，将更多边际减排成本不同的主体纳入市场统一管理，更有效降低了全社会减排成本。碳价为新纳入行业企业开展气候投融资、碳配额质押等碳定价活动锚定了基准价格，形成“投资—减排—收益—投资”的技术创新和应用良性模式。

此外，碳市场也将催生新的产业机遇，随着碳市场的发展与完善，碳核查、碳监测、碳咨询、碳金融等新兴领域将迎来快速发展。在碳核查领域，新增的大量核查需求，第三方核查市场规模将有所扩大，碳资产管理人才需求攀升。在数据管理上，控排企业碳监测逐步向数字化、精准化升级，数据质量要求趋于严格，碳排放数据信息化管理体系建设需求也将释放。